□文/史进元

　 如何推进农村宅基地改革和推进乡村振兴战略的实施，盘活农村土地资源，需要从制度上、立法上完善农村宅基地上的房屋利用。

　　2025年中央一号文件强调，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，被总结为“两个不允许”。这是针对这些年农村存在的农房和宅基地在城乡之间私下买卖的现象，再次重申的立场，因为土地之于中国和中国人特殊的属性，不能仅仅从经济价值的角度来衡量，是凸显制度优越性和社会稳定的基础。在国家层面，耕地是红线，保障国家的粮食安全，农村宅基地赋予了深沉的传统文化价值观和个体心灵的寄托，也是中国近现代史中承载着特殊的历史使命和政治功能载体。这些年私下确实存在农房和宅基地在城乡之间私下买卖的现象，如有些城镇人员和农村居民私下签订协议，私自进行宅基地和房屋的转让和买卖。也有些地方未能妥善处理好人才下乡和宅基地管理利用的关系，通过村集体经济组织赋予特殊人员集体成员身份或特殊资格权，从而实现在农村划拨宅基地实现建房的目的。甚至于一些执行案件中，将宅基地上的房屋拍卖给村集体之外的人员。但这些现象缺乏政策和法理支撑，存在潜在的不安定因素。如何推进农村宅基地改革和推进乡村振兴战略的实施，盘活农村土地资源，需要从制度上、立法上完善农村宅基地上的房屋利用。
　　目前关于农村宅基地上房屋使用权规范冲突与现实问题
　　（一）《民法典》与《土地管理法》关于宅基地使用权规定与政策的冲突
　　《民法典》物权编是关于物权变动与权利行使的规范体系。在规范宅基地及其使用权时，主要是对宅基地房屋所有权进行确认：宅基地房屋所有权基于事实而设立，农户作为所有权人，享有占有、使用、收益及处分完整权能，确立了不动产所有权的范围，所有权人可设立房屋的抵押物权和担保物权，明确不动产物权变动采用登记生效主义，未经登记不得对抗第三人，保障交易安全，确立物权变动与合同效力区分原则，规定物权合同自成立时生效，登记与否不影响合同约束力，平衡交易自由与物权公示公信力。
　　《土地管理法》规定“一户一宅”原则，防止宅基地过度财产化，偏离居住保障初衷。第362条采用委任性规则，将宅基地的取得、行使及转让等事项，指向土地管理相关法规：规定了宅基地使用权的分配机制，流转时限制，即“转让后不得再申请宅基地”。
　　《民法典》与《土地管理法》相关规定是出于宅基地使用权的基础保障性功能价值，与现实的发展产生很大的距离，新型的流转和利用方式不可避免出现，产生了法律规定与现实情况之间的冲突。部分试点地区通过“三权分置”，突破了宅基地收益权能的限制，实现财产权。从国家层面，也在不断探索构建合理的退出补偿机制，建构合理的宅基地使用权利用制度。
　　（二）政策灵活推进缺乏法律依据和支撑的问题
　　2015年中央一号文件提出“农村土地制度改革”，宅基地也作为土地改革不可或缺的部分。2018年确立宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，宅基地的改革出现了试点。多年来，中央一号文件持续将宅基地“三权分置”改革作为重点关注内容。与此同时，国务院及其各部委也纷纷出台一系列配套政策。试点地区推行的政策属于在现有法律框架内的突破性做法，这些做法均对原有的法律制度造成冲击，在保证基本制度不做大幅调整的情况下，尝试充分发挥宅基地使用权的效能，但伴随着的问题也需要合理安排。
　　1.集体经济组织主导下的宅基