虚假仲裁检察监督完善路径探析
2024年12月10日
字数：2247
组织法》的规定来看，检察机关是法律监督机关，保障国家法律统一、正确实施。从立法目的来看，法律监督职能包括对守法、执法、司法的监督，凡是适用、运用法律处理案件的过程都应受到检察监督。仲裁机构性质上虽为非政府的社会组织，但其同样也属于运用法律来解决纠纷的机构，其做出的仲裁裁决具有强制性效力，纳入检察监督范畴并无不当。《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确检察机关是“保护国家利益和公共利益的重要力量”，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。检察机关对仲裁进行监督，也符合国家对检察机关的职能定位和要求。
虚假仲裁作为监督客体具有理论基础。仲裁具有与司法制度类似的强制性、权威性、中立性和被动性，都是解决矛盾纠纷、维护社会公平正义的制度设计。一方当事人不履行生效仲裁裁决的，另一方当事人可以依据民事诉讼法有关规定直接向法院申请执行。生效仲裁裁决与生效判决、调解书具有同样的既判力，可以直接作为证据来证明其具有财产权益，还可以作为行政登记的变更、撤销依据。虚假仲裁一旦发生，即造成对仲裁秩序的妨害，影响仲裁的公信力。同时如果案外人的合法权益得不到及时维护，必将影响社会公共利益。检察机关应当本着公权监督与私权救济并重的检察思维监督虚假仲裁。虽然部分人认为检察机关对仲裁进行监督会侵犯仲裁的独立性和私密性，但就实践来看，检察监督并非是对仲裁的无限制干涉，其着眼点在于通过对仲裁的监督，防止虚假仲裁等违法行为的发生，目的是促进完善仲裁，提升仲裁规范性和公信力。相较而言，检察监督的优势体现在程序启动的主动性。
检察机关具备监督的职能优势。检察机关作为法律监督机关，其履职形式具有主动性，同时“四大检察”融合履职的监督形式，也更符合全方面打击虚假仲裁的要求。从最高检发布的相关案例来看，虚假仲裁不仅涉及民事，常与刑事犯罪交叉，检察机关在线索发现、移送，刑民交叉案件办理等方面具备天然优势，履职形式可弥补法院被动审查的不足。作为仲裁机构来讲，根据有关规定，仲裁机构不属于有权查询、冻结、扣划存款的执法机关，没有法定调查权，审查虚假仲裁存在履职困难。但《人民检察院组织法》《人民检察院民事诉讼监督规则》等均规定检察机关在履职过程中享有调查核实权，面对虚假仲裁线索，可以开展调查工作，向当事人、案外人调查核实有关情况，固定虚假仲裁证据材料，完善证据链条，从而查明案件事实，实现打击虚假仲裁的目的。
虚假仲裁检察监督的实践困境
监督途径的间接性。我国的仲裁机构虽然是由政府通过行政手段设置，但法律界对仲裁机构的本质属性认识比较一致，普遍认为仲裁机构尤其是商事仲裁机构是具有独立性的非政府组织。基于检察机关的公权力监督属性，履职形式主要是通过对法院的非诉仲裁执行活动进行间接性监督来获取虚假仲裁线索，此种监督途径与法院司法审查同样，会受当事人申请执行仲裁裁决和撤销仲裁裁决的限制，监督的对象也主要是进入法院执行程序的虚假仲裁。这一监督的间接性，从2023年最高检发布的3件虚假仲裁检察监督案例中可以看出，其中2件是当事人向法院申请执行，1件是当事人向法院提起债权确认之诉。同时，相关法律规定虽对法院司法审查仲裁的种类、管辖等作出程序性规定，但没有规定具体内容审查，仅仅依靠程序审查很难发现当事人之间的串通或虚构行为，加之仲裁程序的相对封闭性也会导致虚假仲裁难以识别。对于未进入执行程序的仲裁裁决，当前部分检察机关通过向仲裁机构提出改进工作的检察建议，探索开展对未进入法院执行程序的虚假仲裁，但仍是通过对仲裁机构的监督间接实现对虚假仲裁行为的监督，无法直接监督纠正具体的虚假仲裁行为。
监督线索来源的局限性。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》规定，民事诉讼监督案件的来源有三：当事人申请监督、当事人以外的自然人或组织控告、检察院履职中发现。但在虚假仲裁监督工作中，上述线索来源均有所局限。首先，在虚假仲裁案件中，仲裁当事人作为虚假仲裁的合谋者、参与者,不会主动向检察机关申请监督。其二，仲裁具有保密性和独立性的特点，因此仲裁当事人以外的人，通常只有在权益受损时才能发现虚假仲裁的存在，甚至从未发现权益受损,因此案外人向检察机关控告的情况也不多见。其三，在检察机关依职权发现方面，从民事诉讼法及相关司法解释赋予检察机关的监督职权看，仅对审判和执行活动监督有较为明确的规定，而对检察机关监督仲裁裁决缺乏直接而明确的规定。因此，目前主要是对进入执行程序的仲裁裁决进行非诉执行监督，而对现实中大量未进入法院执行程序的虚假仲裁无能为力。从相关案例看，实践中还存在检察机关对虚假仲裁建议撤销，但因未进入执行阶段，法院无法启动司法审查程序，仲裁委也因立法空白无法自行纠错的问题。
介入时机的相对滞后性。在维护法院独立行使审判权的前提下，检察机关不宜随意介入对执行活动的监督，实践中通常是在法院执行程序完结后进行事后监督。因此，尚处于执行过程中的案件，检察机关通常无法确切掌握情况，故而对于虚假仲裁的发生既不能做到事前预防也不能事中介入,检察监督程序大多也是在执行结束的情况下,依职权或者当事人和案外人向检察机关反映情况才会启动，这就具有明显的滞后性，严重影响虚假仲裁线索的发现和案件的办理。
仲裁案件的专业性和复杂性。首先，就仲裁制度本身而言具有专业性。作为解决民事纠纷的重要手段，仲裁程序的启动和仲裁的范围都依赖于当事人的选择，双方当事人的意思自治构成仲裁制度的核心，使得仲裁具有灵活性，基
虚假仲裁作为监督客体具有理论基础。仲裁具有与司法制度类似的强制性、权威性、中立性和被动性，都是解决矛盾纠纷、维护社会公平正义的制度设计。一方当事人不履行生效仲裁裁决的，另一方当事人可以依据民事诉讼法有关规定直接向法院申请执行。生效仲裁裁决与生效判决、调解书具有同样的既判力，可以直接作为证据来证明其具有财产权益，还可以作为行政登记的变更、撤销依据。虚假仲裁一旦发生，即造成对仲裁秩序的妨害，影响仲裁的公信力。同时如果案外人的合法权益得不到及时维护，必将影响社会公共利益。检察机关应当本着公权监督与私权救济并重的检察思维监督虚假仲裁。虽然部分人认为检察机关对仲裁进行监督会侵犯仲裁的独立性和私密性，但就实践来看，检察监督并非是对仲裁的无限制干涉，其着眼点在于通过对仲裁的监督，防止虚假仲裁等违法行为的发生，目的是促进完善仲裁，提升仲裁规范性和公信力。相较而言，检察监督的优势体现在程序启动的主动性。
检察机关具备监督的职能优势。检察机关作为法律监督机关，其履职形式具有主动性，同时“四大检察”融合履职的监督形式，也更符合全方面打击虚假仲裁的要求。从最高检发布的相关案例来看，虚假仲裁不仅涉及民事，常与刑事犯罪交叉，检察机关在线索发现、移送，刑民交叉案件办理等方面具备天然优势，履职形式可弥补法院被动审查的不足。作为仲裁机构来讲，根据有关规定，仲裁机构不属于有权查询、冻结、扣划存款的执法机关，没有法定调查权，审查虚假仲裁存在履职困难。但《人民检察院组织法》《人民检察院民事诉讼监督规则》等均规定检察机关在履职过程中享有调查核实权，面对虚假仲裁线索，可以开展调查工作，向当事人、案外人调查核实有关情况，固定虚假仲裁证据材料，完善证据链条，从而查明案件事实，实现打击虚假仲裁的目的。
虚假仲裁检察监督的实践困境
监督途径的间接性。我国的仲裁机构虽然是由政府通过行政手段设置，但法律界对仲裁机构的本质属性认识比较一致，普遍认为仲裁机构尤其是商事仲裁机构是具有独立性的非政府组织。基于检察机关的公权力监督属性，履职形式主要是通过对法院的非诉仲裁执行活动进行间接性监督来获取虚假仲裁线索，此种监督途径与法院司法审查同样，会受当事人申请执行仲裁裁决和撤销仲裁裁决的限制，监督的对象也主要是进入法院执行程序的虚假仲裁。这一监督的间接性，从2023年最高检发布的3件虚假仲裁检察监督案例中可以看出，其中2件是当事人向法院申请执行，1件是当事人向法院提起债权确认之诉。同时，相关法律规定虽对法院司法审查仲裁的种类、管辖等作出程序性规定，但没有规定具体内容审查，仅仅依靠程序审查很难发现当事人之间的串通或虚构行为，加之仲裁程序的相对封闭性也会导致虚假仲裁难以识别。对于未进入执行程序的仲裁裁决，当前部分检察机关通过向仲裁机构提出改进工作的检察建议，探索开展对未进入法院执行程序的虚假仲裁，但仍是通过对仲裁机构的监督间接实现对虚假仲裁行为的监督，无法直接监督纠正具体的虚假仲裁行为。
监督线索来源的局限性。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》规定，民事诉讼监督案件的来源有三：当事人申请监督、当事人以外的自然人或组织控告、检察院履职中发现。但在虚假仲裁监督工作中，上述线索来源均有所局限。首先，在虚假仲裁案件中，仲裁当事人作为虚假仲裁的合谋者、参与者,不会主动向检察机关申请监督。其二，仲裁具有保密性和独立性的特点，因此仲裁当事人以外的人，通常只有在权益受损时才能发现虚假仲裁的存在，甚至从未发现权益受损,因此案外人向检察机关控告的情况也不多见。其三，在检察机关依职权发现方面，从民事诉讼法及相关司法解释赋予检察机关的监督职权看，仅对审判和执行活动监督有较为明确的规定，而对检察机关监督仲裁裁决缺乏直接而明确的规定。因此，目前主要是对进入执行程序的仲裁裁决进行非诉执行监督，而对现实中大量未进入法院执行程序的虚假仲裁无能为力。从相关案例看，实践中还存在检察机关对虚假仲裁建议撤销，但因未进入执行阶段，法院无法启动司法审查程序，仲裁委也因立法空白无法自行纠错的问题。
介入时机的相对滞后性。在维护法院独立行使审判权的前提下，检察机关不宜随意介入对执行活动的监督，实践中通常是在法院执行程序完结后进行事后监督。因此，尚处于执行过程中的案件，检察机关通常无法确切掌握情况，故而对于虚假仲裁的发生既不能做到事前预防也不能事中介入,检察监督程序大多也是在执行结束的情况下,依职权或者当事人和案外人向检察机关反映情况才会启动，这就具有明显的滞后性，严重影响虚假仲裁线索的发现和案件的办理。
仲裁案件的专业性和复杂性。首先，就仲裁制度本身而言具有专业性。作为解决民事纠纷的重要手段，仲裁程序的启动和仲裁的范围都依赖于当事人的选择，双方当事人的意思自治构成仲裁制度的核心，使得仲裁具有灵活性，基
